Vladna odločitev ima lahko daljnosežne posledice. Globa v višini več deset tisoč evrov, zaprtje vašega doma ali poslovnih prostorov, globa ali odvzem dovoljenja, od katerega je odvisno vaše podjetje. V takih primerih ste imeli dolgo časa malo manevrskega prostora: dokler se je upravni organ držal črke pravil, je odločitev običajno potrdilo sodišče – pa naj bo še tako stroga. Zgodnje razumevanje presoje sorazmernosti vam lahko pomaga preprečiti drage napake.
Ta slika se je v zadnjih letih spremenila. Delno pod vplivom škandala z dodatki za varstvo otrok so upravna sodišča v zadnjih letih intenzivneje preizkušala vladne odločitve glede na načelo sorazmernosti. Ta pregled ni v vsakem primeru enako strog – njegova intenzivnost se razlikuje glede na vrsto odločitve. In z osnutkom zakona, ki krepi zaščitno funkcijo Zakona o splošnem upravnem pravu (Wet versterking waarborgfunctie Awb), bi se ta zaščita lahko še okrepila. V tem blogu pojasnjujemo, kaj se je spremenilo in kaj to pomeni za vas, ko želite izpodbijati vladno odločitev.
Kaj je načelo sorazmernosti?
Načelo sorazmernosti je eno od splošnih načel dobrega upravljanja in je določeno v členu 3:4 Zakona o splošnem upravnem pravu (Algemene wet bestuursrecht, Awb). Ta člen ima dva odstavka. Prvi od upravnega organa zahteva, da pretehta interese, ki so neposredno povezani z odločitvijo. Drugi vsebuje dejansko merilo sorazmernosti: negativne posledice odločitve za eno ali več zainteresiranih strank ne smejo biti nesorazmerne glede na cilje, ki jih ta odločitev zasleduje.
Preprosto povedano: vlada si lahko prizadeva za cilj – pomislite na vzdrževanje javnega reda ali boj proti kršitvam – vendar sredstva, ki jih za to uporabi, ne smejo biti večja, kot je potrebno. Utemeljitev načela torej ni v tem, da je treba odpraviti vse negativne posledice, temveč da je treba nepotrebne negativne posledice preprečiti.
Za pravila politike velja sorodno pravilo. V skladu s členom 4:84 Awb upravni organ ravna v skladu s svojim pravilom politike, razen če bi to zaradi posebnih okoliščin imelo posledice za zainteresirano stranko, ki bi bile nesorazmerne glede na cilje, ki jih zasleduje pravilo politike. Tudi tukaj sorazmernost deluje kot izhodni ventil pred nepravičnimi izidi.
Stara linija: spoštljiv "test arbitrarnosti"
Do nedavnega so upravna sodišča zelo previdno presojala odločitve. Standard je bil tako imenovani kriterij arbitrarnosti, ki izvira iz znane sodbe Maxis/Praxis iz leta 1996. Sodišče je le vprašalo, ali bi upravni organ po tehtanju vseh vpletenih interesov lahko razumno prišel do svoje odločitve. Sodišče je posredovalo le, če je bilo tehtnica tako enostranska, da noben razumen upravni organ ne bi mogel odločiti tako, kot se je.
V praksi je bil ta prag izjemno visok. Državljani in podjetniki, ki jih je odločitev nesorazmerno prizadela, so zato pogosto ostali praznih rok – tudi če je bil njihov položaj hud.
Prelomnica: odločitve iz februarja 2022
Oddelek za upravno pristojnost državnega sveta je 2. februarja 2022 s tako imenovanimi februarskimi sodbami začrtal novo pot. V najbolj znanem primeru – zaprtju doma v Harderwijku v skladu z zakonom o opiju (člen 13b, tako imenovani Damoklejev zakon) – se je oddelek izrecno odmaknil od starega merila arbitrarnosti.
Od takrat sodišče, kadar za to obstaja razlog, presoja tri stališča:
- Primernost — ali je odločitev primerna za dosego zastavljenega cilja?
- potreba — ali je bil ukrep potreben ali bi zadostoval manj daljnosežen ukrep?
- Ravnovesje — ali je odločitev, upoštevajoč vse okoliščine, v razumnem sorazmerju s posledicami za zadevno osebo?
Pomembno je, da se ta tri stališča ne uporabljajo v vsakem primeru kot fiksni, obvezni „tristopenjski test“. Sodišče za vsak primer posebej in v skladu z navedenimi razlogi določi, ali in v kolikšni meri pridejo v poštev primernost, nujnost in ravnovesje. Intenzivnost pregleda prav tako ni fiksna, temveč deluje kot drsna lestvica: večji kot so interesi državljana, resnejše so posledice in bolj ko se odločitev dotika temeljnih pravic, intenzivneje jo bo sodišče pregledalo. V zadevi Harderwijk je oddelek razsodil, da župan ni posvetil dovolj pozornosti interesom najemnika in njegovih delno mladoletnih otrok – na primer vprašanju, ali se družina po zaprtju še vedno lahko vrne v dom.
Razširjeno na zakone in vezane odločbe
Razvoj se tu ni ustavil. 1. marca 2023 je celotni senat Oddelka v dveh primerih otroških dodatkov odločil o formalni presoji zakona. Izhodišče ostaja, da upravno sodišče ne more vsebinsko presojati takega zakona glede na njegovo kršitev Ustave ali splošnih pravnih načel – pri tem stoji prepoved presoje iz 120. člena Ustave. Sodišče pa lahko v konkretnem primeru presodi, ali je treba uporabo zakonske določbe razveljaviti, vendar le v primeru posebnih okoliščin, ki jih zakonodajalec pri sprejemanju zakona ni (v celoti) upošteval. Pomenljivo je, da je Oddelek v teh dveh primerih razsodil prav, da takšnih posebnih okoliščin ni: zakonodajalec je zavestno sprejel posledice strogega roka za uporabo. Manevrski prostor za sodišče je torej tukaj ozek.
Pritožbeno sodišče za trgovino in industrijo (CBb) je 26. marca 2024 izboljšalo določbo za zavezujoče odločitve – odločitve, pri katerih upravni organ nima diskrecijske pravice. Takšno odločitev je mogoče pregledati tudi glede na načelo sorazmernosti, tudi če temelji na splošno zavezujočem predpisu. Vendar pa velja pomemben odtenek: v primeru zavezujočega pooblastila je splošno tehtanje interesov že vsebovano v predpisu. Pregled se zato osredotoča na tehtnico „na koncu“ – vprašanje, ali je uporaba v posameznem primeru nerazumno obremenjujoča. Torej ne gre za to, da se v vsaki zavezujoči odločitvi odpira popolnoma novo tehtanje interesov. Kljub temu je skupna nit vseh teh sodb enaka: človeška razsežnost dobiva trdnejše mesto v upravnem pravu.
Kaj prinaša zakon, ki krepi zaščitno funkcijo Awb?
Sodna praksa se je zdaj v veliki meri izkristalizirala. Poleg tega je v teku zakonodajni postopek, katerega cilj je še bolj utrditi pravno varstvo. Gre za predlog zakona o krepitvi varovalne funkcije Awb, ki med drugim želi razširiti pomen načela sorazmernosti (s spremembo člena 3:4, odstavka 2 Awb) in vsebuje dodatna postopkovna jamstva za državljane. Namerava se tudi spremeniti 120. člen Ustave, tako da se lahko formalni zakoni v nekaterih primerih presojajo glede na temeljne pravice.
Obe poti odločno še nista veljavni zakonodaji: nanašata se na zakon oziroma zakonodajno namero. Dokler 120. člen Ustave ni spremenjen, obstoječa prepoved presoje še naprej velja. Smer je jasna – odzivnejši upravni zakon z večjo pozornostjo do človeške razsežnosti – vendar trenutni pravni položaj še vedno določa zgoraj opisana sodna praksa.
Kaj to pomeni za vas v praksi?
Za vse, ki se spopadejo z vlado, je to dobra novica. Odločitev, ki se formalno zdi pravilna, zato ni samodejno zakonita. Če so posledice za vas nesorazmerno hude, načelo sorazmernosti ponuja resnično podlago za izpodbijanje odločitve. To ima med drugim vlogo pri:
- odredba, za katero je določena denarna kazen, ali odredba, za katero je predvidena upravna izvršba;
- upravna globa;
- zaprtje doma ali poslovnih prostorov (na primer v skladu z Damoklejevim zakonom);
- odvzem ali zavrnitev dovoljenja;
- odločitve o izterjavi in reviziji s strani organov za dajatve ali nadomestila.
Ključnega pomena je, da pravočasno in dobro utemeljeno obrambo pripravite. Sodišče presoja spor na podlagi tega, kar je bilo predloženo v postopku (člen 8:69 Awb), in preverja sorazmernost v skladu z navedenimi razlogi. To pomeni, da mora vaš odvetnik nesorazmernost konkretno in posebej utemeljiti z dejstvi, osebnimi okoliščinami in vsemi manj obremenjujočimi alternativami, ki v vašem primeru pomembno vplivajo. Splošna pritožba, da je odločitev "prestroga", ni dovolj.
Poleg tega upoštevajte, da za ugovor načeloma velja šesttedenski rok, ki se šteje od dneva po objavi odločitve. Zato ne odlašajte predolgo, preden poiščete pravni nasvet.
Law & More je tu, da pomaga
Upravno pravo je zelo aktivno, presoja sorazmernosti pa ponuja resnične možnosti za izpodbijanje nesorazmerne odločitve. Hkrati pa je za kar najboljši izkoristek teh možnosti potrebna precejšnja pravna natančnost. Odvetniki ... Law & More imamo bogate izkušnje s postopki ugovorov in pritožb zoper vlado ter pomagamo tako podjetnikom kot zasebnikom.
Ste prejeli odločitev, katere posledice so nesorazmerno hude? Potem nas kontaktirajte brez obveznosti. Z veseljem bomo ocenili vašo situacijo in skupaj z vami določili najboljšo strategijo.
Pogosto zastavljena vprašanja (FAQ)
Kaj je načelo sorazmernosti?
Načelo sorazmernosti je splošno načelo dobrega upravljanja, določeno v členu 3:4, odstavku 2, Awb. Pomeni, da negativne posledice vladne odločitve ne smejo biti nesorazmerne glede na cilj, ki ga ta odločitev zasleduje. Razlog ni v tem, da se odpravijo vse negativne posledice, temveč da se preprečijo nepotrebne negativne posledice.
Kaj se je spremenilo pri pregledu sorazmernosti?
Do leta 2022 so upravna sodišča previdno presojala odločitve na podlagi merila arbitrarnosti. Od odločb Državnega sveta iz februarja 2022 lahko sodišče oceni primernost, nujnost in uravnoteženost odločitve. To se ne zgodi v vsakem primeru na enak način: intenzivnost presoje se povečuje, ko so interesi in posledice za državljana pomembnejši.
Ali lahko izpodbijam odločitev občine, če je ta nesorazmerna?
Da. Če so posledice odločitve za vas nesorazmerno hude glede na njen cilj, jo lahko izpodbijate z ugovorom in po potrebi s pritožbo, pri čemer se sklicujete na načelo sorazmernosti. Pomembno je, da nesorazmernost konkretno utemeljite s svojimi osebnimi okoliščinami in morebitnimi manj obremenjujočimi alternativami.
Kakšna je razlika med kaznovalno in nekaznovalno sankcijo?
Kazenska sankcija, kot je upravna globa, je namenjena povzročitvi škode in je bila tradicionalno podrobno pregledovana. Nekaznovalna ali popravna sankcija, kot je odredba, za katero je določena denarna kazen, ali odločba o izterjavi, je namenjena vzpostavitvi reda. Tudi te nekaznovalne odločbe se zdaj bolj odločno pregledujejo glede na načelo sorazmernosti.
Kaj vključuje zakon, ki krepi zaščitno funkcijo Awb?
To je zakon, katerega cilj je okrepiti zaščitno funkcijo Zakona o varstvu podatkov (Awb), med drugim z razširitvijo načela sorazmernosti (s spremembo člena 3:4, odstavka 2 Awb) in dodatnimi procesnimi jamstvi. Še ni veljavna zakonodaja. Enako velja za namen spremembe 120. člena Ustave.
V kakšnem roku moram vložiti ugovor na odločitev?
Načeloma velja šesttedenski rok za ugovor, ki se šteje od dneva po objavi odločitve. Ker je ta rok kratek in mora biti obramba dobro utemeljena, je priporočljivo pravočasno poiskati pravni nasvet.
